Paragraaf grondbeleid

Inleiding

Grondbeleid is voor de raad om twee redenen van belang. In de eerste plaats vanwege de relatie met de doelstellingen van de gemeentelijke programma’s en in de tweede plaats vanwege het financiële belang en de risico’s die daarmee gepaard gaan. In deze paragraaf staat de visie op het gemeentelijk grondbeleid, de uitvoering daarvan, de financiële resultaten en de risico’s. Vanwege de omvang van de gemeentelijke investeringen en risico’s vanuit actief grondbeleid is in de paragraaf Grondbeleid nadrukkelijk aandacht voor verantwoording over de  gemeentelijke grondexploitaties.

Visie op grondbeleid
In april 2017 is de nota Grondbeleid 2017 door de raad vastgesteld. Hierin is opgenomen dat wij op een actieve of faciliterende wijze grondbeleid voeren of mengvormen daarvan via specifieke samenwerkingsvormen. Per project beoordelen wij welk type grondbeleid het beste geschikt is voor het realiseren van onze beleidsdoelstellingen.

Faciliterend grondbeleid houdt in dat de gemeente zelf geen grondexploitaties voert maar dit overlaat aan private ontwikkelaars. De gemeente 'faciliteert' deze grondexploitaties door te investeren in plankosten, zoals het maken van een nieuw bestemmingsplan, het treffen van voorzieningen in de openbare ruimte en het aanleggen van nutsvoorzieningen, welke kosten vervolgens zullen worden verhaald op betrokkenen via anterieure overeenkomsten.
Gemeentelijke grondexploitaties zijn een uiting van actief grondbeleid. Gronden kunnen pas als grondexploitatie worden verantwoord als er voor deze gronden een door de raad vastgestelde grondexploitatie is geopend.

In de Programmabegroting 2023 is de actualisatie van de Nota Grondbeleid aangekondigd. In de loop van 2023 volgt de algehele actualisatie van de Nota Grondbeleid.

Actualisatie van grondexploitaties via MPG en Programmarekening
Na opening van een gemeentelijke grondexploitatie worden deze vervolgens minimaal jaarlijks geactualiseerd via de Meerjarenprognose Grondexploitaties (MPG). De gemeenteraad stelt de grondexploitatiebegrotingen dan opnieuw vast, inclusief bijbehorende risicoanalyses. De MPG dient als input voor de Programmabegroting.

In het licht van de huidige economische omstandigheden heeft de accountant ten zeerste aangeraden aan om als onderdeel van de jaarafsluiting, opnieuw een actualisatie uit te voeren op de lopende grondexploitaties. In dit kader zijn via onderliggende jaarrekening de parameters op de grondexploitaties herijkt en zijn de laatste inzichten verwerkt. Daarnaast is vanwege deze actualisatie ook het risicoprofiel en weerstandsvermogen geactualiseerd.

Werkwijze winstneming
Het Besluit begroting en verantwoording (BBV) schrijft voor dat bij tussentijdse winstneming de Percentage of Completion (POC) methode moet worden toegepast. Dit betekent dat voor zover gronden zijn verkocht en opbrengsten zijn gerealiseerd er tussentijds naar rato van de voortgang van de grondexploitatie winst moet worden genomen.
De winstneming komt ten gunste aan de reserve grondexploitaties (zie ook: 'ontwikkeling reserve grondexploitatie'). Bij de bepaling van de winstneming is vanuit het voorzichtigheidsprincipe rekening gehouden met project specifieke risico's, zoals deze zijn verwoord in de laatst vastgestelde MPG. De marktrisico's zoals genoemd in de MPG worden conform BBV niet meegenomen in de bepaling van de winstneming.

Werkwijze verliesneming
Voor de grondexploitaties met een verwacht negatief resultaat is het verplicht een voorziening te treffen die minimaal gelijk is aan het voorzienbare tekort. Het BBV schrijft voor dat deze voorziening getroffen moet worden op het moment dat dit bekend is. De voorziening wordt gebaseerd op het begroot eindresultaat op eindwaarde (inclusief indexering).

Ontwikkeling gemeentelijke grondexploitatieportefeuille
De gemeentelijke grondexploitatieportefeuille omvat per 31december 2022 10 grondexploitaties.

Toelichting
Bij jaarrekening 2021 was sprake van 6 grondexploitaties. In 2022 heeft de raad 4 nieuwe grondexploitaties geopend. Dat betreffen:

• Kleine flexibele woningbouw locatie Oudesluis.
• Kleine flexibele woningbouw locatie Schagen.
• Tuitjenhorn Bogtmanweg.
• Schagerbrug Dijkzicht (vml. B-velden).

Er zijn in 2022 geen grondexploitaties afgesloten.

Ontwikkeling boekwaarde in 2022 (voortgang 2022)
De boekwaarde omvat de som van alle gerealiseerde kosten en opbrengsten. Dit bedrag moet deels worden terugverdiend met het toekomstige netto resultaat van baten en opbrengsten in de grondexploitaties, en wordt voor het overige deel afgedekt met de getroffen verliesvoorziening (netto boekwaarde).

Toelichting
De boekwaarde is in 2022 per saldo met € 0,56 miljoen afgenomen. Dit betekent dat er meer opbrengsten zijn gerealiseerd dan lasten (zie ook paragraaf Voortgang op grondexploitaties). Per 31december 2022 bedraagt de bruto boekwaarde van de bouwgronden in exploitatie € 7,16 miljoen.

Het zwaartepunt van de totale bruto boekwaarde van € 7,16 miljoen ligt op de grondexploitaties Lagedijk (€ 4,98 miljoen) en Makado (2,05 miljoen). De gerealiseerde kosten Lagedijk zijn vooral afkomstig vanuit de revitalisering van het bestaande bedrijventerrein Lagedijk. Door middel van de uitgifte van gronden op De Lus wordt de boekwaarde op termijn lager. Voor het deel dat naar verwachting niet kan worden goedgemaakt is een verliesvoorziening getroffen (zie ook: onderdeel 'ontwikkeling voorziening').

Ontwikkeling boekwaarde in 2022 ten opzichte van begroting
De ontwikkeling op de boekwaarde kan worden vergeleken met de oorspronkelijke begroting. De raad heeft bij MPG 2022 (1 juni 2022) de grondexploitatiebegrotingen geactualiseerd. Wij vergelijken de gerealiseerde lasten en baten, met de begrotingen uit de stand MPG 2022.

Toelichting
De voortgang op de lasten is achter gebleven op de begroting (- € 0,9 mln). Dit betekent dat in de meeste projecten de voortgang op het bouw- en woonrijpmaken minder snel gaat dan werd verwacht. De voortgang op de baten blijft ook achter op de totaalbegroting (- € 0,4 mln), alleen zijn er grote verschillen per project.

Actualisatie van gemeentelijke grondexploitaties per 31december 2022
Zoals verwoord in de inleiding is ten behoeve van de jaarrekening een actualisatie op de grondexploitaties uitgevoerd, waarbij de grondexploitaties zoals vastgesteld via het MPG 2022 opnieuw zijn beoordeeld. De actualisatie bestaat uit twee onderdelen:

1. Een actualisatie van de parameters (kostenstijging en opbrengstenstijging). Via de MPG 2022 is de gemeenteraad reeds geïnformeerd over de mogelijk gevolgen van de toenemende inflatie op de grondexploitatie. Via onderliggende jaarrekening zijn de nieuwe parameters, zijnde kosten- en opbrengstenstijging, toegepast voor alle grondexploitaties:

2. Een actualisatie van de benodigde werkzaamheden, kosten en grondopbrengsten naar aanleiding van voortgang en actuele inzichten.

De parameterwijziging en actualisatie leidt tot onderstaande eindresultaat per project.

Toelichting
Het geactualiseerde totaal eindresultaat bij jaarrekening 2022 is begroot op € 147.000 voordelig op eindwaarde. Dit is een nadelig verschil van € 844.000 ten opzichte van de MPG 2022. Het verschil wordt als volgt verklaard:

1. In de MPG is op basis van een scenario-analyse rekening gehouden met een gemiddeld risico van ca. € 1,2 miljoen op het eindresultaat. De actualisatie van de parameters leidt ten opzichte van de MPG 2022 tot een nadelig verschil van € 1,82 miljoen op het begrootte eindresultaat. De parameteraanpassing heeft vooral gevolgen gehad op de projecten met omvangrijke nog te maken investeringen, zoals Bogtmanweg, Dijkzicht en Landsheer.
2. Inhoudelijke aanpassingen binnen de grondexploitaties leiden ten opzichte van de MPG 2022 tot een voordelig effect van € 975.000. Dit is vooral een gevolg van aanpassing op de grondwaarden Landsheer vanwege het verwerken van de actuele verkoopprijzen.  

Ontwikkeling voorzieningen grondexploitaties
Verliesvoorzieningen worden getroffen bij een te verwachten nadelig resultaat van de betreffende grondexploitatie op eindwaarde. Er zijn drie projecten met een nadelig resultaat (zie ook tabel actualisatie grondexploitaties) waarvoor een verliesvoorziening is getroffen.

Toelichting
De totale verliesvoorziening bedraagt per 31december 2022 € 4,69 miljoen. De verliesvoorziening is opgehoogd met € 596.000 om het begroot nadelig resultaat van de grondexploitaties af te dekken.

Ontwikkeling reserve grondexploitatie (weerstandsvermogen)
Aan planontwikkelingen zijn risico’s verbonden. De risico’s zijn over het algemeen bij actief grondbeleid hoger dan bij faciliterend grondbeleid. Bij onze grondexploitaties wordt altijd een risicoanalyse met beheersmaatregelen opgenomen. Deze bestaat uit een analyse van projectrisico’s en marktrisico’s.

Met de reserve grondexploitatie dekken wij de risico's af op de huidige grondexploitaties, inclusief de risico's van afwaarderingen en vennootschapsbelasting. Ook is de reserve bedoeld om kosten in de initiatieffase te financieren en kunnen we investeringen doen die voortkomen uit kernenbeleid en participatietrajecten. De reserve wordt gevuld door (tussentijdse) winstnemingen van grondexploitaties, vrijvallende voorzieningen en uit de verkoop van gronden. Netto winst uit de verkopen vanuit gemeentelijk vastgoed komt conform nota Grondbeleid voor 50% ten gunste aan de reserve grondexploitatie en voor 50% ten gunste aan de Algemene reserve (cf. nota Grondbeleid 2017).

Toelichting
De stand van de reserve grondexploitatie is in 2022 per saldo afgenomen met € 1,98 miljoen tot € 4,1 miljoen. Het verschil van € 1,98 miljoen wordt vooral veroorzaakt door realisatie van baten vanuit verkopen vastgoed (50% van netto opbrengsten), onttrekking aan de reserve ten behoeve van de noodzakelijke ophoging van de verliesvoorziening en verschillende onttrekkingen zoals vastgesteld door de raad.

Actualisatie risico’s en weerstandsvermogen: prognose reserve grondexploitatie.
Via de MPG wordt jaarlijks bekeken of de reserve grondexploitatie meerjarig van voldoende omvang is om het risicoprofiel van grondexploitaties kan af te kunnen dekken. Bij bepaling van het risicoprofiel wordt onder meer een analyse gemaakt van de project specifieke risico's en marktrisico's. Ten behoeve van de actualisatie van de grondexploitaties via de jaarrekening 2022, zijn ook de risicoanalyses en geactualiseerd. De confrontatie tussen het aanwezig weerstandsvermogen (reserve grondexploitatie) en benodigd weerstandsvermogen (risicoprofiel) wordt meerjarig in beeld gebracht via onderstaande grafiek “prognose reserve grondexploitatie”. Hierin wordt ook rekening gehouden met onttrekkingen aan de reserve grondexploitatie zoals vastgesteld in de programmabegroting.

Toelichting
Bij MPG 2022 was het gewogen risicoprofiel op de 10 grondexploitaties geraamd op ca. € 3,2 miljoen. Bij de jaarrekening is het risicoprofiel op de grondexploitaties geraamd op ca. € 2,8 miljoen per 31 december 2022 (gele lijn in grafiek).

Er wordt geconcludeerd dat de reserve meerjarig van voldoende omvang is om risico’s op lopende projecten en onttrekkingen zoals vastgesteld door de raad af te dekken. Een belangrijke kanttekening hierbij is dat geen rekening wordt gehouden met nieuwe grondexploitaties. Omdat op basis van de huidige planning per 1 januari 2028 alle huidige grondexploitaties zullen zijn afgesloten, is het risicoprofiel dan ook  € 0,-.

Grondexploitatiecomplexen in voorbereiding
Op basis van de nota grondbeleid heeft uw raad jaarlijks € 100.000,- aan voorbereidingskosten beschikbaar gesteld, om nieuwe grondexploitaties te kunnen opstellen. Voor 2018 is eenmalig € 200.000 beschikbaar gesteld. Dit is van toepassing op toekomstige grondexploitaties waarvoor een projectopdracht is vastgesteld.

In onze reguliere begroting houden we rekening met een jaarlijkse onttrekking van € 100.000,- ten laste van de reserve grondexploitatie. Deze onttrekking vindt echter alleen plaats indien een bepaalde ontwikkeling mogelijk niet leidt tot een grondexploitatie. Dit risico is opgenomen in de prognose van de reserve grondexploitatie in de MPG.

De boekwaarde van deze bouwgronden in voorbereiding worden onder de immateriële vaste activa (IMVA) verantwoord.

Toelichting
Er zijn op dit moment 3 grondexploitaties in voorbereiding. Tot 31 december 2022 zijn op bovenstaande drie projecten voor € 248.000 aan netto voorbereidingskosten geboekt op het onderhandenwerk. De ramingen betreffen inschattingen van de totale voorbereidingskosten tot aan het moment van bestuurlijke vaststelling van de grondexploitatie.

Overige zaken

Vennootschapsbelasting
Sinds 1 januari 2016 bestaat de Wet modernisering vennootschapsbelastingplicht overheidsondernemingen (vpb). We zijn hiermee vpb-plichtig geworden als wij een onderneming drijven. Het belangrijkste onderdeel van de Vpb-plicht van gemeenten wordt gevormd door  de gemeentelijke grondexploitaties. Voor het jaar 2021 is – conform de eerdere jaren – de voorgeschreven Post Quick Scan (PQS) gedaan. Tot op heden liet de PQS – waarbij wordt gekeken naar het totale resultaat van alle lopende grexen – van de gemeente Schagen een duidelijk negatief beeld zien. Ook voor het jaar 2021 is dit het geval. Door het sluiten en het openen van nieuwe grondexploitaties kan het totaalbeeld van de grondexploitaties echter snel veranderen. Jaarlijks toetsen wij of de opzet (door het openen of afsluiten van projecten) in zijn totaliteit verandert.

Marktontwikkelingen en gevolgen
Via onderliggende jaarrekening heeft de gemeente een correctie doorgevoerd op de kosten- en opbrengsten parameters. Deze liggen nu meer in lijn met de algemene inflatiecijfers en prognoses hiervan.